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Wettbewerb: Strategien und Initiativen

Unter „Wettbewerb im ÖPNV“ werden verwandte Strategien und Initiativen zur Organisation und Finanzierung des ÖPNV zusammengefasst.

Wettbewerb schafft gemeinhin Anreize für mehr Effizienz, Kundenorientierung und Innovation. Qualität und Preise der Angebote werden verbessert zum Vorteil von Unternehmen, Mitarbeitern und Kunden. Das gilt auch für den Wettbewerb im ÖPNV. Allerdings sehen sich die Akteure hier vor große Herausforderungen gestellt, denn der ÖPNV-Markt unterscheidet sich von anderen Märkten. Das Produkt kann nicht auf Vorrat produziert werden, ist im Regelfall nicht kostendeckend und für den Alltag im Rahmen der öffentlichen Daseinsvorsorge unverzichtbar. Zudem setzt ein gutes ÖPNV-System voraus, dass die Angebote mehrerer Wettbewerber innerhalb eines Verkehrsraums koordiniert und ohne Übergangsbarrieren für die Kunden nutzbar sind (abgestimmte Fahrpläne, einheitliche Tarife etc.).

Da sich der Wettbewerb von Leistungsanbietern als Prinzip bei öffentlichen Aufträgen in vielen Wirtschaftsbereichen bewährt hat, dreht sich letztlich die Diskussion um das "Wie" in einem durch den Wettbewerb bestimmten Markt. Um negative Auswirkungen auf die Angebotsqualität durch einen direkten Wettbewerb zwischen den Verkehrsunternehmen "auf der Straße" zu vermeiden, "simuliert" eine zuständige Behörde den Wettbewerb durch die Ausschreibung von Aufträgen zur Durchführung von Bahn- oder Busverkehren über einen bestimmten Zeitraum, für die sich Verkehrsunternehmen bewerben können.

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Wettbewerbsmodelle

  • Konzessionswettbewerb
    • Funktionsweise: Dem Verkehrsunternehmen wird auf Antrag die Genehmigung erteilt, eine Linie bzw. ein Liniennetz exklusiv zu betreiben (Konzessionierung von Linien).
    • Philosophie: Der Unternehmer wird durch die Erteilung ausschließlicher Rechte in die Lage versetzt, seine Kosten durch Verkehrserträge zu erwirtschaften.
    • Verbreitung (beispielhaft): Deutschland, Österreich
  • Ausschreibungswettbewerb (kontrollierter Wettbewerbsmarkt)
    • Funktionsweise: Die zuständige Behörde (Aufgabenträger) schreibt den Betrieb von Linien bzw. Liniennetzen aus, ermittelt im Wettbewerbsverfahren den Bieter mit dem wirtschaftlichsten Angebot und erteilt ihm den Auftrag zum Betrieb für einen zuvor festgelegten Zeitraum.
    • Philosophie: Die Behörde "simuliert" durch Ausschreibungsverfahren den Wettbewerb der Unternehmen untereinander.
    • Verbreitung (beispielhaft): Schweden, Norwegen, Finnland, Dänemark, Frankreich
  • Freier Wettbewerb (deregulierter Wettbewerbsmarkt)
    • Funktionsweise: Es besteht keine Marktzutrittsbeschränkung, d.h. Verkehrsunternehmen können überall dort Leistungen erbringen, wo sie Erträge erwarten.
    • Philosophie: Der ÖPNV-Markt regelt sich – wie im Handel üblich – durch Angebot und Nachfrage selbst.
    • Verbreitung (beispielhaft): Großbritannien (teilweise)

Ausgangslage

Auslöser der Diskussionen um den Fortbestand des seinerzeitigen Ordnungsrahmens des ÖPNV-Marktes in Deutschland und der Finanzierungspraxis des deutschen ÖPNV war die Rechtsentwicklung auf europäischer Ebene durch die Verordnung (EWG) 1191/69 in der Fassung der Verordnung (EWG) 1893/91 vom 20.06.1991. Damit wurde seinerzeit die rechtliche Neuordnung des ÖPNV in Europa eingeleitet. Verkehrsunternehmen waren danach von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes zu befreien, d.h. dass gemeinwirtschaftliche Leistungen vertraglich vereinbart oder auferlegt werden mussten. Voraussetzung war, dass die Leistungen zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbracht werden. Am 03.12.2009 ist die Nachfolgeverordnung VO (EG) Nr. 1370/2007 in Kraft getreten.

Die zuvor genannten europarechtlichen Bestimmungen wurden durch die Novellierungen des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) am 27.12.1993 bzw. 01.01.2013 in nationales Recht überführt.

Mit der Novellierung des PBefG im Jahr 1993 hat der deutsche Gesetzgeber eine Unterscheidung nach eigenwirtschaftlichen und gemeinwirtschaftlichen Verkehrsdienstleistungen eingeführt:

  • § 8a und § 8b PBefG (in der Novellierung vom 01.01.2013, vorher § 13a PBefG) betreffen gemeinwirtschaftliche Verkehre, öffentliche Dienstleistungsaufträge und wettbewerbliche Vergabeverfahren,
  • § 13 PBefG regelt die Genehmigung der sog. eigenwirtschaftlichen Verkehre gemäß § 8 (4) PBefG, d.h. Erlöse, Ausgleichszahlungen und sonstige Erträge im handelsrechtlichen Sinne decken den Aufwand des Verkehrsunternehmens.

Der öffentliche Straßenpersonenverkehr (ÖSPV, d.h. ÖPNV ohne den Schienenpersonennahverkehr) in Deutschland wird durch Unternehmen in mehrheitlich kommunalem Eigentum dominiert. Deren Erträge ergeben sich nicht allein aus den Fahrgeldeinnahmen. Im Sinne der Daseinsvorsorge haben die jeweiligen Eigentümer (z.B. Städte, Gemeinden, Landkreise) die ungedeckten Kosten des Unternehmens direkt ausgeglichen. Dieser Mechanismus war viele Jahre eingespielte Praxis der ÖPNV-Finanzierung in Deutschland.

Da der direkte Defizitausgleich der Unternehmen durch den Eigner vor Inkrafttreten der VO Nr. 1370/2007 wie „sonstige Erträge im handelsrechtlichen Sinne” (vgl. § 8 (4) PBefG) behandelt wurden, ergab sich rechtlich unter bestimmten Bedingungen ein nicht zuschussbedürftiger, d.h. eigenwirtschaftlicher Verkehr. Hierdurch kam bislang bei der Mehrzahl der Verkehre ein Ausschreibungswettbewerb nicht zum Tragen, obwohl sie – streng betrachtet – zuschussbedürftig waren.

Die Verabschiedung der Verordnung Nr. 1370/2007 (Download der Verordnung über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Straße und Schiene) durch das Europäische Parlament sowie den Rat der Europäischen Union trägt entscheidend zur Rechtssicherheit im öffentlichen Personenverkehr auf Schiene und Straße bei. Die Verordnung (sog. Marktöffnungsverordnung) ist am 03.12.2009 in Kraft getreten. Zeitgleich wurde die bisherige Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 aufgehoben. Auf diese Weise wird das allgemeine Vergaberecht um ein spezielles Vergaberecht ergänzt mit den nachfolgenden Konsequenzen:

  • Ausschließliche Rechte und/oder finanzielle Ausgleichsleistungen können ausschließlich auf der Grundlage eines öffentlichen Dienstleitungsauftrags (öDA) gewährt werden. Abgesehen von bestimmten Ausnahmen unterliegen öffentliche Dienstleistungsaufträge der Ausschreibungspflicht. Hierbei sind verschiedene Handlungsformen zulässig (Verträge, Gesetze, Verwaltungsregelungen, Bedingungen für die Betrauung interner Betreiber).
  • In öffentlichen Dienstleistungsaufträgen sind u.a. die zu erfüllenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen klar zu definieren und die Parameter, anhand derer die Ausgleichsleistungen berechnet werden, in objektiver und transparenter Weise vorab festzulegen.
  • Öffentliche Verkehrsdienste können selbst erbracht oder – ohne Ausschreibungswettbewerb – einem „internen Betreiber” übertragen werden (Inhouse-Vergabe), sofern der Auftraggeber über diesen eine Kontrolle ausübt wie über seine eigenen Dienststellen. In diesem Fall gilt für die Betreiber ein Beteiligungsverbot an Ausschreibungen in anderen Regionen. Zudem gilt das Verbot der Überkompensation. Handelt es sich um einen internen Betreiber, der im Gebiet mehrerer Aufgabenträger agiert, müssen diese die Inhouse-Vergabe als „Gruppe von Behörden“ gemeinsam durchführen.
  • Öffentliche Dienstleistungsaufträge unter einem geschätzten jährlichen Wert von 1 Mio. € oder unter einer jährlichen Verkehrsleistung von 300.000 km sowie Dienstleistungsaufträge im Eisenbahnverkehr (ohne U-Bahnen und Straßenbahnen) können direkt vergeben werden. Werden öffentliche Dienstleistungsaufträge an kleine oder mittlere Unternehmen mit nicht mehr als 23 Fahrzeugen vergeben, können die Schwellenwerte verdoppelt werden.
  • Die Laufzeit der öffentlichen Dienstleistungsaufträge soll für Busverkehrsdienste höchstens 10 Jahre, für Schienenverkehrsdienste höchstens 15 Jahre betragen (bei Direktvergabe im Eisenbahnverkehr höchstens 10 Jahre). Umfasst der öffentliche Dienstleistungsauftrag mehrere Verkehrsträger, so kann dieser insgesamt auf 15 Jahre befristet werden, wenn der Verkehr mit schienengebundenen Verkehrsträgern mehr als 50% des Werts der betreffenden Verkehrsdienste ausmacht. Falls die Betreiber zudem erhebliche Investitionen für die Erbringung der Verkehrsdienstleistungen tätigen müssen, kann die Laufzeit der Dienstleistungsaufträge um die Hälfte verlängert werden.

Die neuen Vergabebestimmungen gelten ab dem 03.12.2019. Während des Übergangszeitraumes von 10 Jahren sind die Mitgliedstaaten jedoch aufgefordert, die neue Marktöffnungsverordnung bereits schrittweise anzuwenden und die schrittweise Vergabe von öffentlichen Dienstleistungsaufträgen unter Beachtung der vorgenannten Bedingungen nach der Hälfte des Übergangszeitraums in Form eines sog. Fortschrittsberichts nachzuweisen. Öffentliche Dienstleistungsaufträge, die vor dem 3.12.2009 abgeschlossen wurden, bleiben unter bestimmten Voraussetzungen für ihre vorgesehene Laufzeit gültig.

Im Lichte der Verordnung Nr. 1370/2007 ist der nationale Rechtsrahmen – insbesondere das PBefG – überprüft und an das unmittelbar geltende EU-Recht angepasst worden. Gemäß § 8a Abs. 3 PBefG werden z.B. die zuständigen Behörden unter den in der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 genannten Voraussetzungen befugt, Verkehrsleistungen im Nahverkehr nach Art. 5 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 selbst zu erbringen oder direkt an einen internen Betreiber zu vergeben. Das entsprechend novellierte PBefG ist am 01.01.2013 in Kraft getreten.

Auch im novellierten PBefG gibt es gemäß §8 (4) einen Vorrang eigenwirtschaftlicher Verkehre. Jedoch gelten nur noch solche Verkehre als eigenwirtschaftlich, die ohne öDA erbracht werden können. Ihr Aufwand muss gedeckt werden durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage der VO 1370/2007 und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden. Zudem wird in PBefG §8a (1) festgelegt, dass auch eigenwirtschaftliche Verkehre eine „ausreichende Verkehrsbedienung“ gewährleisten müssen. Diese „ausreichende Verkehrsbedienung“ ist von den Aufgabenträgern gemäß §8 (3) in einem Nahverkehrsplan zu definieren. Mit diesem Instrument haben die Aufgabenträger die Möglichkeit, eigenwirtschaftliche Anträge dann abzulehnen, wenn die Anforderungen des Nahverkehrsplans nicht erfüllt werden.

Akteure

Vor dem Hintergrund der aktuellen Situation ergeben sich folgende Akteure:

EU-Kommission

betrachtet den „kontrollierten Wettbewerb” als wirtschaftlichstes Marktordnungsprinzip im ÖPNV entsprechend der Grundsätze eines wettbewerbsorientierten EU-Binnenmarktes, erlaubt aber unter bestimmten Voraussetzungen auch Direktvergaben im Sinne öffentlicher Dienstleistungsaufträge.

Nationaler Gesetzgeber

hat die neue EU-Verordnung – und damit die Möglichkeit der Direktvergabe/öffentlicher Dienstleistungsaufträge – in einem novellierten Personenbeförderungsgesetz (PBefG) verankert. Die nationale Gesetzgebung erfüllt damit ihre Schlüsselfunktion in der Abstimmung zwischen den Anforderungen des EU-Rechts und der besonderen Struktur des deutschen ÖPNV-Marktes.

Aufgabenträger

erkennen einerseits im kontrollierten Wettbewerb eine steigende Verantwortung bei der Gestaltung und Vergabe von Verkehrsdienstleistungen, sehen andererseits auch zusätzliche Aufgaben und hiermit verbundene Kosten, die ggf. nicht durch Ausschreibungsgewinne (Differenz zwischen den Kosten einer im Ausschreibungswettbewerb vergebenen Leistung und den Kosten der gleichen Leistung bei Direktvergabe/öffentlichem Dienstleistungsauftrag) gedeckt werden können. Zudem stehen sie vor der Situation, dass eigenwirtschaftliche Anträge beabsichtigte Inhouse-Vergaben gefährden können.

Kommunale Verkehrsunternehmen

müssen zusammen mit Ihren Eigentümern die bestehenden Eigentümerstrukturen im Fall einer beabsichtigten Inhouse-Vergabe von Verkehrsdienstleistungen/öffentlichem Dienstleistungsauftrag so weiter entwickeln, dass sie den Anforderungen der neuen EU-Verordnung genügen („Kontrolle wie über eine eigene Dienststelle“).

„Global Player”

sehen unter den Bedingungen des kontrollierten Wettbewerbs potenzielle neue Märkte in Ländern, in denen bislang der Markteintritt für "Newcomer” eher schwer zu realisieren war (z. B. in Deutschland).

Mittelständische private Busunternehmen

befinden sich in einer ambivalenten Situation. Einerseits eröffnet Wettbewerb neue Chancen, um unmittelbar (d.h. nicht als Nachunternehmer eines kommunalen Verkehrsunternehmens) in den ÖPNV-Verkehrsmarkt einzutreten. Andererseits besteht die Gefahr, dass der Umfang ausgeschriebener Leistungen (z.B. Ausschreibungslose mit einem Fahrzeugbedarf von 50 oder 100 Bussen) bzw. besondere Leistungsanforderungen (z. B. nur Einsatz von Neufahrzeugen) die Kapitalkraft und Leistungsfähigkeit mittelständischer Unternehmen übersteigen. Ebenso besteht die Gefahr, dass ggf. noch vorhandene Altkonzessionen für einzelne Linien im Rahmen anstehender Inhouse-Vergaben oder Ausschreibungen des Aufgabenträgers verloren gehen.

Probleme und Aufgaben

Die novellierte Marktöffnungsverordnung und ihre Umsetzung in nationales Recht stellen nach langer Zeit der Unsicherheit einen verbindlichen Rechtsrahmen für die Vergabe von ÖPNV-Leistungen bereit. Letztendlich liegt es aber bei den zuständigen Behörden (Aufgabenträgern) zu entscheiden, wie dieser Rechtsrahmen ausgestaltet werden soll.

Unbestritten ist, dass der ÖPNV seitdem von deutlich mehr Kostenkontrolle, mehr Transparenz und mehr Wettbewerb bestimmt ist. Der „Wirtschaftlichkeitsvergleich” der Leistungsanbieter wird weiter zunehmen, entweder über Ausschreibungen oder über Direktvergabe an einen internen Betreiber unter Beachtung des Verbots der Überkompensation auf Grundlage der EuGH-Kriterien. Um den vier vom EuGH aufgestellten Kriterien in der Finanzierungspraxis vor Ort Rechnung zu tragen, sind Strukturen und konkrete Leistungsbeziehungen (öffentlicher Dienstleistungsauftrag) zwischen Aufgabenträger und Verkehrsunternehmen nach dem „Besteller-Ersteller-Prinzip” zu entwickeln.

Vor dem rechtlichen Hintergrund entstehen für die Aufgabenträger folgende Handlungserfordernisse:

Festlegung einer Strategie

Der aktuelle Rechtsrahmen stellt die Aufgabenträger zunächst vor die Frage, ob sie auf den Genehmigungswettbewerb bzw. eigenwirtschaftliche Verkehre setzen oder aber in den Markt intervenieren möchten. Trifft letzteres zu, sind sie an die Vorgaben der VO 1370/2007 gebunden. Danach stellt sich die Frage, ob eine Inhouse-Vergabe erfolgen oder eine Ausschreibung durchgeführt werden soll. Die Abwägung dieser Fragen wird meist durch strukturelle Voraussetzungen vor Ort ganz wesentlich beeinflusst:

  • eigenes kommunales Verkehrsunternehmen vorhanden: öDA mit Inhouse-Vergabe,
  • kleinere private Verkehrsunternehmen vorhanden: Direktvergabe unter Schwellenwerten,
  • keine Finanzmittel für den ÖPNV vorhanden: Genehmigungswettbewerb mit bewusst niedrig gehaltenen Anforderungen an das Verkehrsangebot,
  • Steuerungsinteresse sowohl bzgl. Anforderungen an das Verkehrsangebot als auch bzgl. Ausgleichszahlungen: öDA nach Ausschreibung der Verkehre.

Die Aufgabenträger sind nicht verpflichtet, nur ein Verfahren anzuwenden. Je nach strukturellen Voraussetzungen können für Teilnetze/Linienbündel auch unterschiedliche Verfahren zum Tragen kommen.

Entscheidend für die strategische Gestaltungskompetenz der Aufgabenträger ist die Vorabbekanntmachung gemäß PBefG §8a (2), in der das gewünschte Verkehrsangebot im Vorfeld des Genehmigungsprozesses (d.h. bei Neu- oder Wiedererteilung von Linienkonzessionen) konkretisiert werden muss. Ebenso kann die Vorabbekanntmachung Angaben darüber enthalten, inwieweit eine Vergabe als Gesamtleistung beabsichtigt wird (Netz, Teilnetz, Linienbündel, Linie). Damit wird der Aufgabenträger in die Lage versetzt, „Rosinenpickerei“ zu vermeiden. Es empfiehlt sich, Vorabbekanntmachung und Nahverkehrsplan miteinander zu synchronisieren.

Voraussetzung zur Vergabe von Teilnetzen bzw. Linienbündel ist eine Harmonisierung der Konzessionslaufzeiten.

Konkretisierung des gewünschten Verkehrsangebotes im Nahverkehrsplan

Den Aufgabenträgern obliegt es gemäß PBefG §8 (3), die Anforderungen an eine „ausreichende Verkehrsbedienung“ in einem Nahverkehrsplan festzulegen. Auf diese Anforderungen kann dann auch eine Vorabbekanntmachung gemäß PBefG §8a (2) Bezug nehmen (s.o.).

Die Kriterien zur Definition dieser ausreichenden Verkehrsbedienung sind folgende:

  • Umfang des Verkehrsangebotes (z.B. Linienweg, Haltestellen, Bedienungshäufigkeit, Bedienungszeitraum, Grundtakt, Fahrzeuggröße)
  • Qualität des Verkehrsangebotes (z.B. Haltestellenausstattung, Fahrzeugtypen, Fahrzeugausstattung, Grenzwerte für die Fahrzeugauslastung, Pünktlichkeit, Fahrgastinformation, Fahrgastrechte, Beschwerdemanagement, Fahrerqualifikation)
  • Barrierefreiheit (in der Definition der Qualität des Verkehrsangebotes subsumiert)
  • Umweltqualität (z.B. Emissionsgrenzwerte, Abgasnorm, Antriebstechnik)
  • Vorgaben für die verkehrsmittelübergreifende Integration der Verkehrsleistung (z.B. Anschlüsse, Anschlusssicherung, Einbindung in einen ITF, Gemeinschaftstarif, Vertriebswege).

Darüber hinaus können im Nahverkehrsplan Teilnetze bzw. Linienbündel definiert werden. Dies dient der Abwehr der „Rosinenpickerei“, d.h. der Herauslösung einzelner ertragreicher Linien durch eigenwirtschaftliche Anträge (vgl. PBefG §13 (2) 3d).

Wichtig ist, dass der Nahverkehrsplan im Rahmen eines Handlungskonzeptes Gestaltungsmöglichkeiten zur Weiterentwicklung des Verkehrsangebotes offen lässt, ohne dass stets ein neuer öDA erforderlich wird.

Die Aufgabenträger können also mithilfe des Nahverkehrsplans einen sehr detaillierten Rahmen setzen. Damit besitzen sie auch die relevante „Gestaltungshoheit“ für das ÖPNV-Angebot und können den Marktzugang entscheidend lenken. Die Ausfüllung dieser Rolle bedingt jedoch entsprechendes „Know-How“ und politische Unterstützung, da die Erfüllung (und Kontrolle!) detailliert vorgegebener Anforderungen auch finanziert werden muss. Im Gegensatz dazu können vage gehaltene Anforderungen (gewollt oder ungewollt) die Etablierung oder Beibehaltung eigenwirtschaftlicher Verkehre begünstigen.

Abstimmung grenzüberschreitender Verbindungen

Benachbarte Aufgabenträger haben ihre Nahverkehrspläne aufeinander abzustimmen. Hierbei stellt sich die Frage, wie genehmigungsrechtlich mit grenzüberschreitenden Linien zu verfahren ist (sog. ausbrechende Verkehre). Dies gilt ganz besonders dann, wenn die Aufgabenträger unterschiedliche Vergabestrategien anwenden. Grundsätzlich stehen folgende Möglichkeiten zur Verfügung, wobei stets ein Einvernehmen zwischen den Aufgabenträgern erforderlich ist:

  • einem eigenwirtschaftlichen Antrag wird stattgegeben,
  • ein Aufgabenträger vergibt die gesamte Linie im Rahmen eines öDA auf eigene Rechnung an „sein“ Verkehrsunternehmen,
  • ein Aufgabenträger vergibt die gesamte Linie im Rahmen eines öDA an „sein“ Verkehrsunternehmen, schließt aber mit dem anderen Aufgabenträger eine Vereinbarung zur anteiligen Kostenübernahme ab (z.B. entsprechend der Satzung der Verkehrsverbünde, sofern dort entsprechende Verfahren festgelegt sind),
  • die Aufgabenträger vergeben die Linie als Gemeinschaftskonzession im Rahmen ihrer öDA an ihre Verkehrsunternehmen und legen dabei die Modalitäten zur Aufteilung der Kosten und Erlöse fest; dabei ist zu berücksichtigen, dass eine Trennung der Konzession an der Grenze der Aufgabenträger nicht mehr zulässig ist, d.h. beide Aufgabenträger müssen ihre öDA jeweils für die Gesamtlinie synchronisieren.

Erfüllung der Berichtspflichten

Die VO 1370/2007 regelt in Art. 7 (1), dass die Aufgabenträger einmal jährlich einen Gesamtbericht über die in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen öffentlich zugänglich machen müssen. Der Gesamtbericht muss die ausgewählten Betreiber eines öDA sowie die ihnen zur Abgeltung gewährten Ausgleichsleistungen und ausschließlichen Rechte dokumentieren. Ebenfalls sind Angaben zur Verkehrsleistungen, der Qualität und der Finanzierung erforderlich.

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