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SPNV-Vergaben

Seit der Bahnreform 1994 und der Liberalisierung des Eisenbahnverkehrs gibt es Wettbewerb im Schienenverkehr. Leistungen im SPNV werden im Rahmen formeller Ausschreibungen vergeben.

1994 wurden die Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Reichsbahn zur Deutschen Bahn AG verschmolzen. Seit 1996 tragen die regionalen Aufgabenträger die Verantwortung im Schienenpersonennahverkehr. Aufgrund dieser Neuerungen ist im SPNV eine Wettbewerbssituation entstanden: In Nordrhein-Westfalen bieten heute mehr als zehn Bahnunternehmen Leistungen im Schienenpersonennahverkehr an. Für die verschiedenen Vergabeverfahren und deren Anwendung in der Praxis finden sich in den Details verkehrsfachliche Informationen. Diese haben jedoch keinerlei rechtsverbindlichen Charakter.

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Ausgangslage

Im Zuge des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG), das den diskriminierungsfreien Zugang zur Eisenbahninfrastruktur regelt, und dem Regionalisierungsgesetz des Bundes (RegG), das die Verantwortung für Planung, Organisation und Ausgestaltung des Schienenpersonennahverkehrs regelt, sind bundesrechtlich die Voraussetzungen für den Wettbewerb im SPNV geschaffen worden.

Das Regionalisierungsgesetz des Landes NRW (ÖPNVG NW) delegiert die Verantwortung für den SPNV an drei regionale Zweckverbände, die als Aufgabenträger die Verkehrsleistungen bei den Eisenbahnverkehrsunternehmen bestellen. Die Zweckverbände werden hierzu mit Mitteln zur Bestellung von SPNV-Leistungen ausgestattet (so genannte Transfermittel). Das öffentliche Vergaberecht (Vergabeverordnung, VgV) sieht folgende Verfahren zur Bestellung von SPNV-Leistungen vor:

  1. Vergabe im Rahmen einer europaweiten Ausschreibung
    Die Vergabe von SPNV-Leistungen erfolgt in zunehmendem Maße im Rahmen europaweiter Ausschreibungsverfahren. Zielsetzung der Aufgabenträger ist hierbei, mögliche Kostenvorteile durch wettbewerbsbedingte Ausschreibungsgewinne in vollem Umfang für die Verbesserung des SPNV zu nutzen. Hierbei wird in der Regel eine solitäre Strecke bzw. ein betrieblich zusammen hängendes Teilnetz mit Losgrößen zwischen etwa 0,5 und vier Millionen Zugkilometern pro Jahr ausgeschrieben.
  2. Freihändige Vergabe von Netzen
    Mit Start der Regionalisierung zum 1. Januar 1996 war die Deutsche Bahn (mit Ausnahme weniger NE-Strecken) der einzige Anbieter im SPNV-Markt in Deutschland. Da ein zu rascher Start des Ausschreibungswettbewerbs für SPNV-Leistungen auf einen nur wenig leistungsfähigen Wettbewerbsmarkt gestoßen wäre (außer der DB gab es kaum andere Anbieter für größere SPNV-Netze), haben die Zweckverbände mit der Deutschen Bahn im freihändigen Vergabeverfahren Verkehrsverträge abgeschlossen, die für eine Übergangsphase die zu erbringende Verkehrsleistung und die Qualität regelten. Diese Form der Vergabe ist auch weiterhin zulässig, allerdings mit der Bedingung, dass nach Vertragsablauf ein wesentlicher Teil der bestellten Leistungen im Wettbewerb vergeben wird. Zudem soll die Laufzeit dieser Verträge nicht mehr als 12 Jahre betragen. Oftmals sehen die Verträge Abschmelzungsklauseln vor, d.h. das vereinbarte Verkehrsvolumen verringert sich während der Laufzeit sukzessive um bestimmte Losbestandteile, da diese dann im Ausschreibungswettbewerb vergeben werden.
  3. Freihändige Vergabe einzelner Linien
    Seitens der Zweckverbände besteht zusätzlich die Möglichkeit, einzelne Strecken einmalig freihändig mit einer Vertragslaufzeit von bis zu drei Jahren zu vergeben. Dieses Instrumentarium ermöglicht eine vertragliche Regelung der zu erbringenden Verkehrsleistungen und ihrer Qualität in Fällen, in denen beispielsweise im Rahmen eines Neuzuschnitts eines Teilnetzes Regelungsbedarf für einzelne Strecken besteht.

Akteure

In NRW erbringen im Fahrplanjahr 2016 insgesamt 10 Eisenbahnunternehmen Verkehrsleistungen im SPNV:

  • Abellio Rail NRW GmbH (ABR),
  • DB Regio AG, Region NRW (DB)
    (Hinweis: Auf verschiedenen Strecken in NRW erfolgt die Betriebsführung durch weitere Verkehrsunternehmen, u.a. Kurhessenbahn (DB RegioNetz Verkehrs GmbH), Belgische Eisenbahnen (NMBS/SNCB), Rurtalbahn GmbH (RTB), Details siehe Übersicht der SPNV-Linien im ITF NRW),
  • HLB Hessenbahn GmbH,
  • KEOLIS Deutschland GmbH & Co. KG - eurobahn (ERB),
  • National Express Rail GmbH (NX)
  • NordWestBahn GmbH (NWB),
  • REGIOBAHN Fahrbetriebsgesellschaft mbH (Regiobahn),
  • Rurtalbahn GmbH (RTB),
  • trans Regio Deutsche Regionalbahn GmbH (TR),
  • WestfalenBahn GmbH (WFB),

Die derzeitige Marktsituation ist relativ ausgewogen. Neben der Deutschen Bahn konnten sich große private Verkehrskonzerne (z. B. Transdev (vormals Veolia) und Keolis), kommunale Unternehmen (z. B. Regiobahn) und private mittelständische Unternehmen mit kommunaler Beteiligung (z. B. Rurtalbahn GmbH) im Markt behaupten.

Im Jahr 2015 sind fast 50 Prozent der rund 103 Millionen Zugkm/a in NRW im Rahmen von Wettbewerbsverfahren vergeben worden. Etwa 61 Prozent (entspricht rund 30 Millionen Zugkm/a) dieser Betriebsleistungen wurden von nichtbundeseigenen Eisenbahnen bedient.

Weitere Tabellen und Übersichten:

SPNV-Strecken in NRW mit durchgeführten Vergabeverfahren

SPNV-Strecken in NRW mit laufendem bzw. geplantem Vergabeverfahren

SPNV-Unternehmen in NRW 2016 (Streckengrafik)
(Abgelaufene Fahrplanperioden: 2015, 2014, 2013, 2012, 2011, 2010)

Probleme und Aufgaben

Während in den Anfangsjahren des SPNV-Wettbewerbs insbesondere kleinere Dieselnetze ausgeschrieben wurden, werden seit etwa 2007 verstärkt Leistungen mit Elektrotraktion auf Hauptstrecken (zum Teil schwere lokbespannte Wagenzüge) ausgeschrieben und vergeben. Hintergrund ist die Entwicklung des Wettbewerbsmarkts, da zwischenzeitlich ausreichend viele Unternehmen in der Lage sind, den Betrieb großer Netze mit höheren technischen Anforderungen anzubieten.

Neben der Deutschen Bahn konnten sich große Konzerne (z. B. Transdev (vormals Veolia) und Keolis), aber auch kommunale Unternehmen (z. B. Hellertalbahn GmbH) und private mittelständische Unternehmen mit kommunaler Beteiligung (z. B. Rurtalbahn GmbH) im Markt behaupten. Jüngere Marktentwicklungen zeigen jedoch eine zunehmende Konzentration der Anbieter auf wenige international operierende Konzerne, die entweder mehrheitlich durch die europäischen Staatsbahnen bestimmt sind (z. B. eurobahn > Keolis > Société Nationale des Chemins de fer Français (SNCF), Abellio > Nederlandse Spoorwegen (NS)) oder Beteiligungen großer internationaler Mischkonzerne (z. B. NWB > Transdev) darstellen. Es ist davon auszugehen, dass sich mittelständisch strukturierte Unternehmen in kommunaler oder rein privater Trägerschaft nur in Marktnischen des SPNV-Markts behaupten können.

Für „Newcomer“ besteht im Fall großer Netze, in denen mit „schwerem Material“ gefahren werden muss, nach wie vor ein recht hohes Markteintrittsrisiko, da im Fall des Zuschlags erhebliches Kapital für die Fahrzeugbeschaffung gebunden wird. Das Aufkommen international operierender Leasinggesellschaften auf dem deutschen Markt hat diese Situation zunächst entschärft, aber mit der Finanzkrise Ende der 2000er Jahre hat die Bedeutung dieses Modells deutlich abgenommen. Um den Wettbewerbsmarkt zukünftig zu sichern („ausreichende Anzahl Bieter am Markt“), haben die Aufgabenträger in NRW begonnen, die Fahrzeuge selbst zu finanzieren und sie anschließend dem Betreiber für den Fahrbetriebe zur Verfügung zu stellen (vgl. RRX-Modell). Neben dem oben genannten Fahrzeugmodell tragen Bruttoausschreibungen bzw. Mischmodelle mit garantierter Fahrgeldeinnahme oder aber auch nur Aufwandsentschädigungen für die sehr hohen Kosten der Bieter während der Angebotsphase zur Stimulierung des Wettbewerbs bei.

Nach der Wettbewerbstheorie kann der Aufgabenträger durch die Ausschreibung von Leistungen wettbewerbsbedingte Kostenvorteile erzielen. Erfahrungen aus dem Ausland (v.a. Skandinavien) belegen jedoch, dass sich diese in anfänglicher Höhe erzielten Vorteile mit zunehmender Marktentwicklung nicht dauerhaft realisieren lassen. Diese Entwicklung wurde auch im deutschen SPNV in den letzten Jahren zunehmend erkennbar.

Um seine Vorteile zu entfalten, bedingt das System „SPNV“ eine vollständige Verzahnung aller angebotenen Leistungen, was im Bereich der Fahrplanung durch den Integralen Taktfahrplan NRW sowie im Tarifbereich durch die Verbundtarife und den NRW-Tarif bereits sichergestellt ist. Zunehmend wird jedoch erkennbar, dass unternehmensbezogenes Marketing, unternehmensbezogene Fahrgastinformation oder die Vertriebsvoraussetzungen für Tickets (mit Ausnahme der Verbundtarife) dieser Verzahnung entgegenstehen und zu negativen Auswirkungen unmittelbar auf den Kundenmarkt führen können. Aufgabenträgern, Verkehrsverbünden sowie den Eisenbahnverkehrsunternehmen kommt daher die Aufgabe zu, neben Fahrplan und Tarif auch in Feldern wie der Echtzeitinformation über Verspätungen oder dem Ticketvertrieb unternehmensübergreifende Lösungen gegenüber dem Kunden vorzuhalten.

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