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Linienbündelung im ÖSPV

Verkehrsleistungen im Busverkehr werden oft als Linienbündel ausgeschrieben. So ist sichergestellt, dass Unternehmen sich nicht nur für viel genutzte Linien bewerben, sondern auch weniger genutzte Linien bedient werden.

Mit der Zusammenfassung von Linien zu Linienbündeln sichern die Aufgabenträger eine wirtschaftliche, kundengerechte und betrieblich sinnvolle Verkehrsgestaltung. Die Linienbündelung schützt vor konkurrierenden Konzessionsanträgen verschiedener Verkehrsunternehmen ("Rosinenpickerei") und schafft gleichzeitig die Grundlagen für mögliche Wettbewerbsverfahren (Ausschreibung von Linienbündeln oder Aufruf zum "Genehmigungswettbewerb" um Linienbündel).

Bei der Erstellung eines Linienbündelungskonzepts sollten die vielfältigen Möglichkeiten, Netze oder Teilnetze zu definieren, systematisch untersucht werden. Weder aus wirtschaftlicher Sicht noch aus Gründen der Verkehrsintegration lässt sich die Größe der zu bildenden Linienbündel eindeutig bestimmen. Vielmehr ist ein Abwägungsprozess zwischen verschiedenen Grundsätzen und Kriterien vor dem Hintergrund der konkreten Situation vor Ort erforderlich.

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Ausgangslage

Die Linienbündelung auf der Grundlage des derzeit gültigen Rechtsrahmens im deutschen ÖPNV setzt bei der Erteilung von Liniengenehmigungen (umgangssprachlich auch als „Konzessionen“ bezeichnet) an ein Verkehrsunternehmen durch die zuständige Genehmigungsbehörde an. In der Vergangenheit war es übliche Praxis, dass die Genehmigung

  • sich nur auf eine einzelne Linie bezieht,
  • sich auf den nach dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG) maximal zulässigen Zeitraum von 8 Jahren (jetzt 10 Jahren) erstreckt (Buslinien),
  • auf der Grundlage des § 13 (3) PBefG im Regelfall dem Unternehmen erteilt wird, das bereits den Verkehr durchführt.

Das PBefG erwähnt jedoch in §9 (2) explizit die Möglichkeit der gebündelten Erteilung von Genehmigungen unter Hinweis auf die Zielsetzungen des §8 PBefG „Förderung der Verkehrsbedienung und Ausgleich der Verkehrsinteressen“. Dieser beschreibt u.a. den Auftrag zur Integration der Verkehrsangebote im Rahmen der Aufstellung eines Nahverkehrsplans durch den Aufgabenträger. Zusätzlich weist § 13 PBefG „Voraussetzung der Genehmigung“ in Satz (2a) auf das Versagen der Genehmigung hin, wenn der beantragte Verkehr nicht mit einem gültigen Nahverkehrsplan in Einklang steht. Weiterhin wird den Genehmigungsbehörden das Recht eingeräumt, Unternehmen die Herausnahme ertragreicher Linien oder Teilnetze aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan festgelegten Linienbündel zu versagen (§ 13 (2) Satz 3d PBefG).

Kreise und kreisfreie Städte können somit als planungspflichtige Aufgabenträger durch das Instrument der Linienbündelung Einfluss auf die Genehmigungspraxis nehmen. Ein Linienbündelungskonzept eröffnet dem Aufgabenträger einen gewissen zusätzlichen Gestaltungsspielraum, sofern es bestimmten rechtlichen Anforderungen genügt. So sollte das Konzept den politischen Willen des Aufgabenträgers als Bestandteil der Nahverkehrsplanung reflektieren (z. B. durch Kreistagsbeschluss, Fortschreibung des Nahverkehrsplans) und nachvollziehbar begründet sein. Die Entscheidung über zu bündelnde Genehmigungen trifft jedoch nach wie vor die Genehmigungsbehörde (in NRW die Bezirksregierungen) im Zuge der Antragsprüfung. Dabei wird im Allgemeinen das Linienbündelungskonzept des Aufgabenträgers berücksichtigt, sofern die o.g. Anforderungen erfüllt sind.

Weder aus wirtschaftlicher Sicht noch aus Gründen der Verkehrsintegration lässt sich die Größe der zu bildenden Linienbündel eindeutig bestimmen. Vielmehr ist ein Abwägungsprozess zwischen den nachfolgend aufgeführten Grundsätzen und Kriterien vor dem Hintergrund der aktuellen Situation eines Raumes maßgebend:

  • Beachtung enger verkehrlicher Verflechtungen von Linien
    Linienbündel sollten so geschnitten werden, dass sie die flächendeckende Raumerschließung und integrierte Verkehrsbedienung von Teilräumen stärken und den funktionalen Zusammenhang von Netzsystemen (z. B. Stadtverkehre, Zubringerverkehre zur Bahn) erhalten. Damit wird gleichzeitig gewährleistet, dass das Verkehrsangebot im Bedarfsfall wesentlich effektiver weiterentwickelt werden kann als bei einem Betrieb durch mehrere unabhängig voneinander agierende Unternehmen.
  • Gewährleistung einer betrieblich optimalen Verkehrsbedienung
    Die Linienbündelung sollte betriebliche Kriterien berücksichtigen, um Synergien bei der Fahrzeug- und Personaleinsatzplanung zu nutzen. Maßgebend sind dabei der räumliche Zuschnitt, der Leistungsumfang und die Ausrichtung der Linienbündel auf die Lage der vorhandenen betrieblichen Einrichtungen. Historische Zusammenhänge sind allgemein kein ausreichendes Bündelungskriterium.
  • Nutzung des wirtschaftlichen Querausgleichs zwischen Linien
    Die Linienbündelung kann ertragsstarke und ertragsschwache Linien wirtschaftlich effektiv miteinander kombinieren, um den Rückzug der Verkehrsunternehmen auf einzelne, besonders ertragsstarke Linien („Rosinenpickerei“) zu verhindern. Das Zusammenfassen wirtschaftlich guter und weniger guter Linien bedeutet, dass der Gewinn aus der „guten“ Linie zur Finanzierung des Bedienungsangebotes der „weniger guten“ Linie verwendet werden soll (wirtschaftlicher Querausgleich).
  • Berücksichtigung mittelständischer Interessen
    Sehr groß geschnittene Linienbündel (im Maximalfall ein Paket für den Gesamtraum) besitzen eine besonders hohe verkehrliche Integrationskraft und bieten optimale Voraussetzungen für eine hohe betriebliche Effizienz. Sie sind auf kurze Sicht in der Regel auch wirtschaftlicher als kleinere Einheiten. Kleinere Einheiten erhalten hingegen einen stetigen Wettbewerb und fördern mittelständische Unternehmen.

Linienbündelungskonzepte gehen einher mit einer Harmonisierung der Konzessionslaufzeiten. Eine entsprechende zeitliche Staffelung der Konzessionslaufzeiten je Linienbündel erleichtert dem Aufgabenträger die Vergabe und schützt die vorhandenen Verkehrsunternehmen vor möglicherweise ruinösen Entwicklungen (d.h. Verlust großer Teile des Bedienungsgebiets zu einem Zeitpunkt). Hierbei ist zu beachten, dass bereits erteilte Genehmigungen im Allgemeinen Besitzstand genießen, d.h. die Harmonisierung der Konzessionslaufzeit eines Linienbündels wird durch die längste Laufzeit einer Genehmigung bestimmt.

Bei der Methodik zur Bildung von Linienbündeln lassen sich im Wesentlichen 2 Ansätze beobachten:

  • Der rein verkehrswirtschaftliche Verfahrensansatz zur Bildung optimaler Linienbündel (Netzaufteilung) ermittelt nach den Kriterien zur Linienbündelung den bestmöglichen Netzzuschnitt in iterativen Verfahrensschritten anhand von Vergleichen der wirtschaftlichen Kenngrößen je Bündelzuschnitt. Der verkehrswirtschaftliche Verfahrensansatz baut dabei auf der Betriebsleistungsstatistik je Linie sowie auf Verkehrserhebungsdaten mit Erkenntnissen zur Fahrausweisnutzung und zum Reiseweg der Fahrgäste auf. Dieser Ansatz vernachlässigt das Optimierungspotenzial des Leistungsangebots (z. B. Umlaufoptimierung) innerhalb neu entstehender Linienbündel, wodurch der Bearbeitungsaufwand relativ gering ausfällt.
  • Vereinzelt wird in der Fachöffentlichkeit der Einsatz mathematisch-kombinatorischer Verfahren wie sie bei der rechnergestützten Fahr- und Dienstplanung eingesetzt werden zur Entwicklung optimaler Linienbündel vorgeschlagen. Dabei wird die ermittelte Anzahl erforderlicher Fahrzeuge je Linienbündel als Vergleichskriterium genutzt. Der Nutzen des höheren Berechnungsaufwands gegenüber dem verkehrswirtschaftlichen Verfahren ist jedoch insbesondere in ländlich strukturierten Räumen zu hinterfragen, da vielfach mehrere Anbieter (z. B. kommunales Regionalverkehrsunternehmen sowie DB-Tochter) das Angebot eines Gesamtraums (z. B. Kreis) bestimmen. Die Fahrplanangebote können unternehmensintern jeweils als optimiert angesehen werden, so dass ein mathematisch-kombinatorisches Verfahren eine Optimierungsrechnung anhand des vorhandenen, nicht optimierten Fahrplans innerhalb des Bündels durchführt.

Insofern kommt der sorgfältigen Gestaltung von Bündelgrößen, die an den Strukturen der am Verkehrsmarkt agierenden Verkehrsunternehmenslandschaft ausgerichtet sind, eine maßgebliche Bedeutung zu. Das Dilemma der Linienbündelung lässt sich durch extreme Bündelgrößen eindrucksvoll verdeutlichen:

  • Sehr groß geschnittene Bündel beschränken den Interessentenkreis auf „Global Player“ (international operierende Verkehrskonzerne),
  • kleine Bündel sind für durchschnittliche „Mittelständler“ gerade eben leistbar, aber für „Global Player“ eher uninteressant,
  • mittlere Bündel überfordern vielfach die Möglichkeiten mittelständischer Unternehmen und bieten auch für „Global Player“ wenig Anreize.

Bei der Ableitung quantitativer Bündelgrößen lassen sich überschlägig die in der Tabelle dargestellten theoretisch ermittelten Kategorien von Bündelgrößen für eher ländlich geprägte Räume ableiten.

Netzgröße

Fahrzeuge

Fahrplan-h/d

Einwohner

Kleines Netz

5 - 15

35 - 150

10.000 - 25.000

Mittleres Netz

15 - 25

125 - 250

25.000 - 50.000

Großes Netz

25 - 50

200 - 600

50.000 - 100.000

Sehr großes Netz

50 - 150

475 - 1.800

100.000 - 250.000

Korrelation zwischen Anzahl Fahrzeugen und Einwohnern je Bündel (Ergebnis einer theoretischen Ableitung für eher ländlich geprägte Verkehrsräume, nicht für Großstädte) 

Akteure

In den vergangenen Jahren haben vor allem Kreise, deren Busverkehrsangebot durch mehrere Verkehrsunternehmen mit unterschiedlicher Eigentümerstruktur erstellt wird, Linienbündelungen im Zuge der Nahverkehrsplanung vorgenommen. Umgekehrt zeigt sich, dass auf Grund der Finanzierungsmechanismen in den Verkehrsverbünden sowie der teilweise faktisch vorliegenden „Flächenkonzession“ großer städtischer Verkehrsunternehmen die Aufgabenträger in städtisch strukturierten Räumen deutlich seltener zum Instrument der Linienbündelung greifen.

Da die Erstellung eines Linienbündelungskonzepts inkl. Konzessionslaufzeitharmonisierung eine umfassende verkehrsfachliche Anforderung darstellt, die im Extremfall Gegenstand von Rechtsauseinandersetzungen werden kann, bedienen sich Aufgabenträger im Regelfall kompetenter Dienstleister (d.h. externer Gutachter, Stabstelle einer Verbundgesellschaft etc.).

Damit die vom Aufgabenträger als politischer Wille verabschiedete Linienbündelung überhaupt Einzug in die Genehmigungserteilung nehmen kann, muss das Linienbündelungskonzept der Genehmigungsbehörde (Bezirksregierung) rechtzeitig zur Kenntnis gegeben werden. Hierbei empfiehlt sich, bereits im Zuge der Aufstellung des Linienbündelungskonzepts die Genehmigungsbehörde einzubinden, um deren Anforderungen berücksichtigen zu können.

In den einschlägigen Fachzeitschriften des Verkehrswesens finden sich sporadisch Veröffentlichungen zum Thema Linienbündelung. Umfassend setzen sich die Beiträge „Linienbündelung im ÖPNV“ im Handbuch „Recht des öffentlichen Personennahverkehrs“ (Barth/Baumeister/Berschin/Werner, Köln: Wolters Kluver) sowie mehrere Beiträge im Kapitel 3.4.11 im „Handbuch der kommunalen Verkehrsplanung“ (Bracher/Holzapfel/Kiepe/Lembrock/Reutter, Heidelberg: Wichmann) mit Hintergründen und Methodik der Linienbündelung auseinander.

Probleme und Aufgaben

Eine besondere Rolle bei der Festlegung des zu bündelnden Angebots spielen Buslinien, die die Kreisgrenze überschreiten und somit in den Zuständigkeitsbereich von 2 oder mehr Aufgabenträgern fallen. Da ein durch die Linienbündelung provoziertes Auftrennen durchgehender Linien an der Kreisgrenze in zwei Linienabschnitte weder beabsichtigt wird noch betrieblich oder verkehrlich sinnvoll ist, darf jede kreisgrenzüberschreitende Linie in ihrer Gesamtlänge nur genau einmal bei der Linienbündelung eines beteiligten Aufgabenträgers berücksichtigt werden. Grenzüberschreitende Linien müssen daher anhand der Kriterien „Territorialprinzip“ und „funktionaler Zusammenhang“ einem der beteiligten Aufgabenträger (AT) zugeordnet werden, der sich „geschäftsführend“ um die Erfüllung der Aufgabenträger-seitigen Aufgaben wie z. B. Linienbündelung verantwortlich zeigt.

Ferner ist bei Differenzierten Bedienungsformen (z. B. Anruf-Sammeltaxi, Rufbus, TaxiBus/Anruf-Linientaxi) zu entscheiden, ob

  • differenzierte Betriebsformen eher ergänzende Funktionen zum konventionellen Linienverkehr besitzen und damit als Teil eines Bündels konventioneller Linien zu bewerten sind (häufig der Fall bei Anruf-Linientaxi/TaxiBus) oder
  • vielmehr die differenzierten Betriebsformen durch ihre betrieblichen und finanzierungstechnischen Besonderheiten sehr eigenständige Angebotssegmente darstellen (häufig bei AST-Systemen der Fall), die bereits als in sich geschlossene Linienbündel zu betrachten und zu behandeln sind.

Die Bildung von Linienbündeln stellt einen wirksamen Schutz vor „Rosinenpickerei“ dar, bildet eine geeignete Grundlage zum Erhalt eigenwirtschaftlicher Teilnetzstrukturen im ÖSPV, die nicht der direkten Subventionierung durch den Aufgabenträger unterliegen, und erschließt über das Instrument des „Konzessionswettbewerbs“ ggf. Wettbewerbsgewinne, ohne ein formales Ausschreibungsverfahren durchzuführen. Allerdings hat die positive Wirkung von Linienbündeln auch Grenzen: eine Linienbündelung schützt nicht davor, dass ggf. kein Unternehmen einen eigenwirtschaftlichen Konzessionsantrag im Rahmen des Konzessionswettbewerbs für ein bestimmtes Linienbündel stellt, wie Beispiele belegen.

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